依據(jù)高成熟度機場群對機場密度的評估要求，規(guī)劃中的東北、西北和西南三大機場群，民用機場密度不及其他地區(qū)，所以在區(qū)域性民航資源統(tǒng)籌方面，可操作的空間相對有限。

2014-2018年間，中國民用航空總周轉量以12.7%的年復合增長率領跑全球民航業(yè)，已晉升為全球第二民航大國。然而近年來，各級監(jiān)管規(guī)劃部門面臨的最大挑戰(zhàn)之一，就是在民航體系規(guī)模穩(wěn)步提升的同時，如何確保民航資源的統(tǒng)籌效率、并通過民航建設投資，拉動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

“十三五”規(guī)劃中，明確提出了京津冀、長三角及珠三角（后更名粵港澳大灣區(qū)）世界級機場群，標志著我國民航發(fā)展進入以機場群為核心的區(qū)域化和一體化發(fā)展階段。即，目前的民航資源規(guī)劃，已經(jīng)逐漸從單一機場、功能性導向的“1.0時代”，過渡為以機場群為單位的“2.0時代”，強調(diào)區(qū)域性和協(xié)同性。而北京大興國際機場、上海南通新機場的選址方案，也充分印證了這一趨勢。

中國機場群成熟度不高

中國的機場群成熟度更加依賴于城市群的發(fā)展。一方面，機場群作為綜合交通體系的重要組成部分，為城市群發(fā)展提供必要交通運輸服務。另一方面，機場群的功能定位和層級結構也依附于所在地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平、城市布局規(guī)劃、經(jīng)濟總量、財政能力、公共機構組織架構、航空出行需求、平均機場規(guī)模、交通基礎設施完善程度等指標。

比如，盡管在2018年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確提出7大城市群的概念，“中國以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展”。目前僅有發(fā)展最為成熟的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三個城市群孵化出了具備一定規(guī)模的機場群。

借鑒國際市場的評估維度，我們認為成熟度較高的機場群滿足幾個標準：在城市群地域范圍內(nèi)，以超一線城市大型樞紐機場為核心，輻射周邊中、小型樞紐機場、運輸機場和通用機場；平均機場密度達到5個機場/十萬平方公里，并且各機場間實現(xiàn)功能互補、差異化發(fā)展、一體化協(xié)作。

截至2025年，我國將建成6個機場群區(qū)域，分別為華北機場群、東北機場群、華東機場群、中南機場群、西南機場群和西北機場群。屆時民航運輸機場總數(shù)將達到370個，通用機場數(shù)量超過500個，較2018年分別增加約57%和173%。

但依據(jù)高成熟度機場群對機場密度的評估要求，規(guī)劃中的東北、西北和西南三大機場群，民用機場密度不及其他地區(qū)，所以在區(qū)域性民航資源統(tǒng)籌方面，可操作的空間相對有限。

機場群發(fā)展的痛點

痛點一：機場群發(fā)展“同質競爭”嚴重，個體機場定位和層級不清導致資源浪費。中國主要機場群下屬的個體機場在功能定位和層級結構方面不夠清晰，臨近個體機場之間缺乏差異化，很容易出現(xiàn)資源競爭、重復投入的困境。在缺乏個體定位的前提下，整體機場群運營效率的提升和統(tǒng)籌則變得更為復雜。

以粵港澳大灣區(qū)機場群為例，群內(nèi)包括香港、廣州、深圳三個大型樞紐機場，除香港機場在貨郵吞吐量方面全球排名第一占絕對優(yōu)勢外，三大機場在客運方面的層級定位無限趨同，尤其是在國際航線領域存在激烈的直接競爭，導致部分航線使用率偏低。

除三大機場以外，群內(nèi)其它機場的功能定位同樣不明確，缺乏通用機場和服務領域專精的特色機場，例如公務機機場和廉價航空(LCC)專屬機場，以便分擔大型樞紐機場吞吐壓力。

痛點二：目前機場群“勢合形離”，臨近個體機場間難以建立“共商、共建、共享”機制。

“共商機制“除定義個體機場的功能定位和層級結構以外，還會從航權和收費標準兩個層面識別臨近機場間平衡的可能性。近年比較突出的案例，國內(nèi)有兩個相距僅不到100公里的干線機場，由于缺乏共商機制，先后為爭取客流量而擴建第三跑道，預計建成后，雙方新跑道利用率均無法達到預期水平。

“共建機制”則是從渠道和價值鏈參與者的角度，提出臨近機場可能的協(xié)同效應。各機場的功能定位和層級結構不同，導致盈利能力和投資周期也不盡相同、所在城市或省份的財政實力也有差異，因此機場群建設更需要從融資、采購、招商和交通一體化等方面，充分發(fā)掘可以通用的渠道資源，來緩解中、小型樞紐機場的建設壓力。另一方面，機場群建設需要加大民間資本引入力度，為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的機場建設提供資金補充——通過“共建機制”的搭建，捆綁后的項目綜合吸引力肯定會有明顯提升。

“共享機制”是指從數(shù)據(jù)和運營體系力的角度，借助公共資源、提高群內(nèi)各機場運營效率。比如，粵港澳大灣區(qū)機場群內(nèi)由于缺乏一體化空域管轄機制，導致各機場的空域管轄區(qū)相互獨立，擠壓有限的空域，增加調(diào)度難度。而對于我國絕大部分的民航機場而言，航空、非航業(yè)務的效率提升，一直是各機場運營管理機構的重點關注的議題之一。因此，各機場群內(nèi)需要探索如何搭建一個數(shù)據(jù)、經(jīng)驗和管理能力的共享平臺，可以短期內(nèi)復制成功經(jīng)驗、分享管理成果。

痛點三：目前通用航空機場建設“一條腿走路”，建設明顯不足，運輸航空機場群輻射范圍不足，區(qū)域機場密度較低、功能單一。

拋開空域資源的規(guī)劃分配和其他政策因素。從結果看來，缺乏通用航空設施已導致航空運輸網(wǎng)絡的連接能力和覆蓋范圍大打折扣，具體體現(xiàn)在目前國內(nèi)的航空運輸網(wǎng)絡更多還只集中在東部地區(qū)—中西部和四、五線城市還大都沒有采用通用機場的形式來提升區(qū)域整體航空運輸?shù)耐ㄟ_能力。

就算對于發(fā)展程度較高地區(qū)，除粵港澳大灣區(qū)機場群從數(shù)量上看已經(jīng)處于國際領先水平之外，京津冀和長三角機場群內(nèi)機場密度仍然較低，尤其是石家莊機場距離北京和天津均超過250公里，導致機場群內(nèi)機場和機場之間的連接性較弱、無法有效輻射整個京津冀地區(qū)，更無法有效緩解核心樞紐的吞吐壓力。

整體來看，我國通用機場數(shù)量較歐美國家差距明顯：截至2018年10月末，全國僅183個通用機場，約45%集中在東北地區(qū)，功能以森林救火為主，全年全國通用航空飛行時長不足100萬小時。相比之下，美國擁有近2萬個通用機場和約2500萬小時的飛行時長，兩個市場間尚存巨大差距。

痛點四：存在“孤島現(xiàn)象”，機場群內(nèi)綜合連接交通欠缺，陸空聯(lián)運有效性滯后。機場群內(nèi)的綜合立體化交通不僅能夠為旅(客換乘和貨郵運輸提供便利，更能為群內(nèi)機場差異化發(fā)展清掃障礙。在高鐵和港珠澳大橋的帶動下，京津冀、粵港澳機場群內(nèi)部鐵路和陸路運輸愈發(fā)趨于完善，但是長三角機場群內(nèi)部各機場之間的綜合立體化交通依然較為缺乏，以上海浦東國際機場為例，城際鐵路連接的缺乏直接影響其發(fā)揮大型樞紐機場作用，也影響了虹橋機場國內(nèi)航班與浦東機場國際航班的銜接效率，阻礙兩個機場的進一步差異化發(fā)展。

如何提高機場群資源協(xié)調(diào)效率

首先可以采取”自上而下”的方法，搭建、賦能跨區(qū)域統(tǒng)籌性協(xié)調(diào)管理機構?？茽柲釁⒖細W美成熟實踐，認為在區(qū)域層面加設統(tǒng)籌性協(xié)管機構普遍有兩種做法。

一是通過賦能機場管理集團進行跨區(qū)域整合管理，比如西班牙AENA集團。西班牙機場航空管理局，亦稱AENA集團，由于在2018年實現(xiàn)凈利潤12.72億歐元，被稱為“全球最賺錢的機場集團”。其不僅管理運營了西班牙境內(nèi)所有的將近50個機場，也同時參與運營了墨西哥、美國、古巴、哥倫比亞、英國等30多個境外國際機場。西班牙政府100%控股的母公司，在2012年左右將子公司AENA(當時還叫做Aena Aeropuertos)49%的股權進行私有化。

私有化完成后的AENA公司，統(tǒng)一協(xié)調(diào)下屬所有機場的必需資源，并提供運營管理、甚至空域資源的管理分配都包含在內(nèi)。AENA這個混合所有制主體的存在意義是不言而喻的，比如在2019年4月，歐洲投資銀行就向AENA提供8，600萬歐元貸款，旨在整體提升西班牙機場系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)性，即提高能源使用效率和可再生能源的使用比例。

類比到中國的情況，通過包括所有制改革在內(nèi)的方式和政策途徑，賦能跨區(qū)域機場管理集團，或在很大程度上促進區(qū)域內(nèi)資源調(diào)撥效率、更有效分配政策資源、吸引民間資本支持。

另一種可能性，是在國家級和省一級之間增設區(qū)域性監(jiān)管單位。參考紐約機場群經(jīng)驗，建立跨區(qū)域統(tǒng)管機構，適當提升群內(nèi)機場密度，并通過調(diào)整機場收費標準、航權時刻政策，優(yōu)化航線分配，引導機場差異化發(fā)展，確保機場群的發(fā)展符合所在城市群的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

紐約機場群是指在紐約城市群地域范圍內(nèi)由紐約新澤西航港局(“Port Authority of New York and New Jersey”，即PANYNJ)統(tǒng)一規(guī)劃管轄的6個機場，包括肯尼迪、紐瓦克、拉瓜迪亞、斯圖爾特、大西洋城和體特保羅機場。

6個機場功能定位各異：肯尼迪機場位于紐約皇后區(qū)，主要服務國際旅客和貨郵運輸；紐瓦克和拉瓜迪亞機場主要服務國內(nèi)旅客；位于新澤西州的紐瓦克機場具備連接紐約、費城和新澤西各地的輕軌車站，近年來隨著國際航班的增多，借助便利的輕軌交通運輸網(wǎng)，紐瓦克機場也逐漸承擔起越來越多的國際吞吐量；斯圖爾特軍民兩用機場主要發(fā)展廉價航空；體特保羅通用機場專門服務公務機市場；大西洋城小型樞紐機場距離紐約曼哈頓島距離較遠，主要服務于大西洋城及周邊地區(qū)。

可見通過紐約新澤西航港局跨區(qū)域統(tǒng)管，差異化發(fā)展政策和完善的綜合立體化交通將群內(nèi)吞吐壓力平均分攤至機場群內(nèi)各個機場（包括運輸和通用機場)，降低了單個機場的管理難度、提高了機場群整體運營效率。

另外，還可以采取“自下而上”的運作方式，使單一機場和投資管理集團積極參與機場群內(nèi)部共商、共建、共享。單一機場經(jīng)營主體應積極識別、推動機場群范圍內(nèi)服務供應體系、基建工程保障能力、營銷等運營團隊、融資渠道等資源的共享可行性，共同建設群內(nèi)綜合立體化交通體系。

以東京機場群為例，該機場群主要包括東京城市群地域范圍內(nèi)的成田和羽田大型樞紐機場，分別位于東京的東西兩側。成田機場主要負責國際航班和國內(nèi)轉機航班，是北美旅客進入亞洲的重要門戶機場；羽田機場主要負責國內(nèi)航班，但隨著成田機場逐漸飽和，近年來羽田機場的國際吞吐量也逐步上升。成田和羽田機場與東京市區(qū)連接的輔助交通網(wǎng)絡較為全面，包括單軌電車、電鐵、鐵路、機場大巴等。

科爾尼曾參與設計了成田/羽田機場及茨城、橫田等周邊機場的協(xié)同發(fā)展場景，單一機場在評估改擴建、甚至新建項目的初期，就會將臨近機場的實際運營情況納入考量，類似評估“通過加強其他機場的設施利用率來實現(xiàn)本機場航運目標”的可行性。比如在評估是否需要在羽田機場外新修建一條跑道之前，羽田機場會先考慮如果增加到橫田/茨城機場往返航班的轉機航次，是否能達到同樣的效果。

以共商、共建、共享為前提，群內(nèi)機場在進行大部分投資決策時，便能從全局出發(fā)、充分評估可行性、成本和影響。這樣不僅能提高資源利用率，改善單一機場運營能力，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，也會擴大機場群輻射范圍，為普通消費者出行提供更多選擇和便利。